Pasal 1 angka 1 UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara menyatakan keuangan negara mencakup seluruh hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, termasuk di dalamnya aset negara, kekayaan daerah, serta kekayaan badan usaha milik negara/daerah. Kerugian negara atau perekonomian negara hanya dapat dinyatakan ada jika kerugian tersebut timbul akibat tindakan yang melawan hukum, bertentangan dengan aturan perundang-undangan atau penyalahgunaan kewenangan. Yang terpenting terdapat unsur hubungan kausalitas yakni keterkaitan antara perbuatan dengan kerugian negara atau perekonomian negara. Unsur ini penting agar dapat dibuktikan bahwa kerugian benar-benar terjadi akibat perbuatan pelaku, bukan karena faktor eksternal di luar kendali manusia, seperti bencana alam atau kondisi global.

Kerugian keuangan negara memiliki sifat yang lebih konkret dan terukur. Ia dapat dihitung dengan angka melalui audit BPK (Badan Pemeriksa Keuangan), BPKP (Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan) atau lembaga audit resmi lainnya. Sebaliknya kerugian perekonomian negara cenderung lebih luas dan sulit dihitung secara pasti. Ia dapat berupa hilangnya kesempatan investasi, turunnya kepercayaan investor, terganggunya stabilitas pasar, atau berkurangnya daya saing sektor industri. Misalnya, kebijakan yang diskriminatif dalam pemberian izin usaha dapat menimbulkan kerugian besar bagi perekonomian nasional meskipun tidak selalu tercatat sebagai kerugian finansial langsung.

Perbedaan mendasar ini membuat pendekatan hukumnya pun berbeda. Pada kerugian keuangan negara, pembuktian biasanya menggunakan perhitungan audit yang rinci. Sedangkan pada kerugian perekonomian negara, pembuktian lebih banyak menggunakan analisis ahli, proyeksi ekonomi, atau kajian dampak kebijakan.

Unsur “merugikan keuangan negara” dan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 25/PUU-XIV/2016

Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 UU Tipikor sebelum putusan Mahkamah Konstitusi 25/PUU-XIV/2016, berbunyi :

• Setiap orang yang secara melawan hukum melakukan perbuatan memperkaya diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara, dipidana penjara dengan penjara seumur hidup atau pidana penjara paling singkat 4 (empat) tahun dan paling lama 20 (dua puluh) tahun dan denda paling sedikit Rp. 200.000.000.00 (dua ratus juta rupiah) dan paling banyak Rp.1.000.000.000.00 (satu milyar rupiah).
• Setiap orang yang dengan tujuan menguntungkan diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi, menyalahgunakan kewenangan, kesempatan atau sarana yang ada padanya karena jabatan atau kedudukan yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara, dipidana dengan pidana penjara seumur hidup atau penjara paling singkat 1 (satu) tahun dan paling lama 20 (dua puluh) tahun dan denda paling sedikit Rp. 50.000.000.00 (lima puluh juta rupiah) dan paling banyak Rp.1.000.000.000.00 (satu milyar rupiah).

Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 UU Tipikor secara tegas menyebutkan unsur ”dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara”. Dimana pada tahun 2016, Mahkamah Konstitusi telah membatalkan kata ”dapat” sebelum unsur ”merugikan keuangan negara atau perekonomian negara” melalui Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 25/PUU-XIV/2016, tanggal 25 Januari 2017, amarnya berbunyi :  

”Menyatakan kata ”dapat” dalam Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi sebagaimana diubah dengan Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2001 Nomor 134, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia, Nomor 4150) bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat”.

Sehingga kemudian Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 UU Tipikor harus dibaca sebagai berikut :

• Setiap orang yang secara melawan hukum melakukan perbuatan memperkaya diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi yang merugikan keuangan negara atau perekonomian negara, dipidana penjara dengan penjara seumur hidup atau pidana penjara paling singkat 4 (empat) tahun dan paling lama 20 (dua puluh) tahun dan denda paling sedikit Rp. 200.000.000.00 (dua ratus juta rupiah) dan paling banyak Rp.1.000.000.000.00 (satu milyar rupiah).
• Setiap orang yang dengan tujuan menguntungkan diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi, menyalahgunakan kewenangan, kesempatan atau sarana yang ada padanya karena jabatan atau kedudukan yang merugikan keuangan negara atau perekonomian negara, dipidana dengan pidana penjara seumur hidup atau penjara paling singkat 1 (satu) tahun dan paling lama 20 (dua puluh) tahun dan denda paling sedikit Rp. 50.000.000.00 (lima puluh juta rupiah) dan paling banyak Rp.1.000.000.000.00 (satu milyar rupiah).

Tafsiran unsur ”merugikan keuangan negara” sebagai unsur pembentuk Pasal 2 ayat (1) tindak pidana korupsi sejatinya juga tunduk dan terikat pada doktrin yang menjadi pertimbangan dalam Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 25/PUU-XIV/2016, tanggal 5 Desember 2016, yang menghapus frasa ”dapat” sebelum unsur ”merugikan keuangan negara dan/atau perekonomian negara”. Hal itu memiliki hukum pembuktian yang sangat signifikan bagi penegakkan hukum pemberantasan tindak pidana korupsi. Unsur ”kerugian negara dan/atau perekonomian negara” yang awalnya dapat berupa ”perkiraan”, ”dugaan”, ”prediksi” atau ”potensi” (potential loss) berubah menjadi WAJIB bersifat benar-benar telah terjadi kerugian negara dan dapat dihitung (actual loss).

Pelaksanaan putusan Mahkamah Konsitusi tunduk pada asas hukum ”erga omnes”, yaitu putusan Mahkamah Konstitusi langsung dapat dilaksanakan dengan tidak memerlukan lagi keputusan pejabat yang berwenang. Asas Erga Omnes bersumber dari Konstitusi dan juga diatur dalam Pasal 10 ayat (1) UU No. 8 Tahun 2011 tentang Perubahan Atas UU No. 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi yang berbunyi, ”putusan Mahkamah Konstitusi bersifat final yaitu langsung memperoleh kekuatan hukum sejak diucapkan dan tidak ada upaya hukum lain yang dapat ditempuh”. Sifat final dalam putusan MK dalam UU ini mencakup pula kekuatan hukum mengikat. Kekuatan Mahkamah Konstitusi ini bukan hanya berlaku untuk para pihak yang mengajukan atau sedang bersengketa melainkan berlaku untuk seluruh elemen pemerintahan, lembaga negara, penegak hukum dan seluruh masyatakat Indonesia.

Amar putusan atau petitum dari Putusan Mahkamah Konstitusi, ketika di ucapkan dimuka persidangan berlaku untuk seluruh rakyat Indonesia, termasuk dan terutama penegak hukum, sesaat ketika putusan tersebut selesai dibacakan. Putusan MK Nomor 25/PUU-XIV/2016, selesai dibacakan pada tanggal 5 Desember 2016.

Mahkamah Konstitusi tidak menafsirkan frasa ”dapat”, melainkan langsung menyatakan batal dan tidak berlaku frasa ”dapat” sebelum unsur ”merugikan keuangan dan/atau perekonomian negara” dalam Pasal 2 ayat (1) Juncto Pasal 3 UU Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, sehingga tidak perlu lagi ditafsir-tafsirkan oleh Penegak Hukum.

Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 25/PUU-XIV/2016, memiliki konsekwensi yaitu seluruh perkara tindak pidana korupsi haruslah berupa kerugian yang nyata (actual loss). Sejalan dengan definisi kerugian negara sebagaimana Pasal 1 angka 22 UU Nomor 1 Tahun 2004, yaitu ”kekurangan uang, barang dan surat berharga yang nyata dan pasti akibat perbuatan melawan hukum atau kelalaian”. Menurut Pasal 1 butir 22 UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, Kerugian Negara/Daerah adalah: “kekurangan uang, surat berharga, dan barang, yang nyata dan pasti jumlahnya sebagai akibat perbuatan melawan hukum baik sengaja maupun lalai”. Sama halnya dengan apa yang tertuang dalam Pasal 1 angka 15 Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan (UU BPK) yang berbunyi : “Kerugian Negara/Daerah adalah kekurangan uang, surat berharga, dan barang, yang nyata dan pasti jumlahnya sebagai akibat perbuatan melawan hukum baik sengaja maupun lalai”.

Jika sebelumnya kedua pasal tersebut dipandang sebagai delik formil maka pasca putusan Mahkamah Konstitusi ini berubah menjadi delik materil. Konsekuensi dari perubahan besar yaitu harus ada pembuktian kerugian keuangan negara yang nyata (actual loss). Dalam doktrin hukum pidana, perbedaan antara delik formil dan delik materil memang menjadi aspek penting dalam menentukan bagaimana suatu tindak pidana dibuktikan. Delik formil dianggap selesai ketika perbuatan yang dilarang dilakukan, tanpa memperhatikan apakah perbuatan itu menimbulkan akibat. Sementara itu delik materiil mensyaratkan adanya akibat tertentu dari perbuatan tersebut barulah suatu tindak pidana dianggap sempurna.

Dalam konteks korupsi, delik formil berarti seseorang bisa dipidana hanya karena melakukan perbuatan melawan hukum yang berpotensi merugikan negara, meski kerugian itu belum benar-benar terjadi. Sebaliknya, delik materil mengharuskan adanya bukti konkret bahwa negara benar-benar mengalami kerugian finansial yang dapat dihitung secara resmi. Jika ditinjau dari perspektif teori hukum pidana, perubahan ini sesungguhnya sejalan dengan prinsip legalitas dan asas due process of law. Negara hukum menuntut agar setiap orang hanya dapat dipidana berdasarkan bukti nyata, bukan asumsi.

Maka jika penegak hukum akan memproses suatu perkara tindak pidana korupsi maka yang terlebih dahulu dipastikan apakah unsur merugikan keuangan negara atau perekonomian negara secara pasti, nyata dan factual benar-benar terjadi, bukan hanya potensi atau perkiraan semata-mata.

Jasa Konsultasi dan Pendampingan Hukum

Sila Hubungi : 081383724254